一、研究问题：基层数字治理的执行偏离

伴随信息技术和互联网技术的发展，现代社会逐步进入以大数据、云计算、人工智能为基础的数字时代。数字化不仅改变了我们的工作、学习和生活，也改变着政府与社会、市场之间的关系，改变着政府治理的形式与逻辑。数字治理应运而生并迅速发展成为公共行政领域的研究热点，被寄予了一系列的美好期望，如政府更加公开透明，公众可以得到个性化的优质服务，公共行政的民主化水平得到提升，公民参与机会增多、影响更强，政府与社会、市场关系更为良善，等等。

数字治理的蓝图虽然美好，但具体成效会受到各国互联网发展水平、政治制度、传统行政模式、政府社会关系、推行策略等多重因素的影响。以我国而言，在现行政治和行政体制背景下，经历“省-市-县（区）-乡（镇、街道办事处）”层层传递，数字治理的“理论优势”能否转化为“实践效果”，能否切实改善基层治理水平和提升基层民众的满意度、获得感，都有待进一步的考察和验证。基层政府数字治理实践中衍生出的负面问题已经受到媒体的广泛报道，并被形象地称之为“指尖上的形式主义”，主要表现为：基层公务员抱怨政务APP太多，有时连账号密码都弄混了，过度分散工作精力；许多地方的政务APP平台与评先评优、年终考核、干部提拔硬性挂钩，基层干部事务繁杂，学分难以达标，工作优秀也无法评优、提职；一些工作微信群和政务办公群几成“秀场”，公务员感叹“干得好不如晒得好”；部分政务平台滞留在走形式阶段，上线时间超过一年，政府部门依旧回答“还在建设，无法使用是正常的”。

可见，数字治理改革如果执行失策，不仅不会释放出优势或好处，甚至会滋生出一系列弊端和坏处。本文的研究问题也就此而生：为什么我国基层数字治理的现实效果与理论期望之间存在如此显著的偏离，“指尖上的形式主义”为什么会产生？

二、国内研究三个阶段：概念引介、挑战分析与实施探索

数字治理（digital governance），也称为电子治理（electronic governance/e-governance），是互联网信息技术与治理理论、治理实践相互融合而形成的新型治理模式，其外在形式是五花八门的互联网平台，其本质要求是以公民为中心，作为一种全球化趋势正在快速地向各个国家的行政系统渗透。我国关于数字治理的直接研究约起始于2004年，随后十余年间仅有零星研究出现，年均核心期刊发文量不足5篇。2015年，伴随李克强总理的《政府工作报告》和国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》，数字治理一跃成为研究热点，相关论文井喷式发表。纵观我国数字治理研究的发展脉络，可以粗略地划分为概念引介、挑战分析和实施探索三个阶段。

图为上海“一网通办”政务服务改革宣传。[图源：jfdaily.com]

（一）概念引介阶段（2004-2011年）

作为初始阶段研究，主要工作是引入和介绍西方数字治理领域相关研究，从概念上界定数字治理的内涵，厘清数字治理相对于电子政务的特征。该阶段经过一番争论后形成的总体性共识包括：

第一，数字治理是比电子政务更为先进的治理模式（徐晓林，2004），是电子政务发展的新趋向（王浦劬、杨凤春，2005）。

第二，数字治理不仅局限于政府上网，而且通过“数字联结”革新了政府与公民、企业、社会组织的关系和互动过程（董礼胜，2009）。

第三，数字治理研究应当超出工具性范畴，积极探索服务性政府、政治民主、公民权利等价值的实现（朱新现，2010）。

学术界从一开始就明确认识到数字治理不仅仅是行政系统的自我优化，而是涉及行政体制、政治体制的全面革新，不是单纯强调行政效率而是同时追求政治价值的实现。

（二）挑战分析阶段（2012-2016年）

2012年，被称作国际“大数据开幕年”，我国智慧城市建设展开试点工作，网民借助微博等新兴社交媒体参政议政的热潮正盛，数字治理领域的研究也开始兴起。这一阶段的研究主要侧重于从理论层面分析在我国推行数字治理可能遇到的挑战：

第一，政府主导下的“行政式”参与难以充分实现数字治理所强调的公民导向、赋权公众等价值（徐顽强，2012）。

第二，政府职能转变“远远没有完成”，居民利益偏好不能得到充分尊重（丁元竹，2013）。

第三，政府、企业、公民三大主体间彼此协调、相互合作关系的建构是我国发展数字治理过程中需要解决的关键问题（韩兆柱，2016）。

总体而言，研究者们较为准确地指出了数字治理与我国传统公共行政之间存在的紧张关系。

（三）实施探索阶段（2017年-）

之所以把2017年作为一个节点，一方面是因为该年度《中国行政管理》杂志开辟了“数字政府治理”专栏，首届“数字政府治理学术研讨会”召开，研究层次和学界重视度明显提升。另一方面，基于国内数字治理实施案例的探索性实证研究开始不断出现。代表性研究包括：

第一，从社会形态演变进程（戴长征、鲍静，2017）、5G时代政务信息化（汪玉凯，2019）等视角来深刻分析数字治理的历史意义、现实要求和未来发展。

第二，基于浙江“最多跑一次”改革分析数字政府建设的有效进程（何圣东，2018），基于“云上贵州”数据平台分析数字治理面临的“数据孤岛”困境（周雅颂，2019），基于苏州吴中区数字治理实践从文化、驱动力、组织体制等方面总结推行经验（夏义堃，2019），基于东三省“地方领导留言版”分析数字治理实践在回应性方面存在的不足（李慧龙，2019）等。

综上，我国数字治理研究开始从概念引介、挑战分析逐步过渡到实施探索阶段，开始在准确认识数字治理实质内涵、推行挑战的基础上尝试对具体案例进行评估和判断。新阶段的相关研究进行时间较短总量较少，目前存在的不足主要在于：

第一，停留在正面效应的片面描述阶段，对实施过程或实施结果中的负面效应缺乏分析。

第二，对前阶段研究已经指出的行政体制性、政治制度性、政社关系性的重大挑战，缺乏针对性的回应。

第三，对数字治理实践外在特征的概括较为常见，对内部运作机制的分析较为匮乏。

第四，对省市层面数字治理实施经验的宏观分析较多，对数字治理在基层的运作方式的研究极为少见。

三、研究方法：基于30个典型案例的经验分析

结合研究问题和当前研究存在的不足，为准确、全面地了解数字治理改革实践中“指尖上形式主义”的形成根源，确定研究方法为多案例分析。2019年3月至7月间，研究小组共搜集和筛选出30个典型案例用于分析研究，这些案例均可在互联网上找到相关报道。

（一）案例筛选标准案例筛选严格遵循以下标准：

第一，基层实践案例。为微观分析提供支撑，弥补当前顶层设计、宏观分析较多而对基层实践、微观运行关注较少的不足。

第二，负面性案例。尝试去及时发现形式主义问题，而非过度进行正面意义阐发。

第三，情节清晰。为分析案例所反映的运行机制、博弈过程，尽可能筛选人物关系、过程介绍明了的案例。

第四，权威报道。尽可能选择人民网、新华网等权威媒体报道的案例。

第五，地域广泛。尽可能在较广地域范围内选择相关案例。

（二）案例搜集方式

主要是通过互联网搜索媒体公开报道的相关案例，辅之以其他材料进行真实性验证与过程还原。选择通过互联网搜集案例，不仅是为了节约调研成本、提高调研效率，而且也是为了在进行负面问题分析时，不至于因为必要的匿名化处理而降低研究的信度。另外，由于多数案例信息呈现碎片化分布状态，为了使案例最大限度地具有完整性和真实性，通过查询政府网站、查找政府相关文件以及研究相关文献材料等方式，不断拼接出完整案例和验证多源信息的真实性。所选案例汇总详见表1所示。

四、指尖上的形式主义：基层数字治理的执行偏离

数字治理，作为大数据、云计算、人工智能等互联网技术与政府治理的融合结果备受期待，然而，我国基层数字治理改革的一系列实践却被讽刺为“把炸毛鸡打扮成开屏孔雀”。基于多案例分析，基层政府上演的“指尖上的形式主义”主要体现在动机、方式、机制和效果四个方面。

（一）动机偏离：服务公众变为官场作秀

数字治理改革的初始动机在于借助互联网信息技术改进公共服务水平、提升公众满意度，而现实中一些改革实践却变质为数字化的官场作秀，典型症状如下：

第一，过度追求高大上的噱头。宜昌市远安县委一味追求e网通、云平台等名头而忽略实质工作效能。

第二，打造互联网治理面子工程。云南红河州弥勒市新哨镇，轻率地开发各种工作类APP，美其名曰推进治理能力现代化，实际上这些APP只是时间短、见效快的形象工程。

第三，衍生出各类“摆拍”。宁波宁海乡镇，“发过、到过就算做过”，浙江舟山乡镇，工作微信群成为“秀场”，基层工作人员多有抱怨“干得好不如晒得好”。

第四，为基层领导叫好。丽水一县政府认证的官方微信公众号，从10月1日到26日推送的45篇文章中，领导的会议、活动讲话多达39篇，基层数字治理变相为取悦领导。

（二）方式偏离：整体性推进变为碎片化建设

数字治理作为整体性治理基础上发展起来的治理形式，强调借助互联网信息技术，以公民需求为导向，变革以职能分工、上下节制为核心特征的传统官僚制，重新整合政府职能，打造一站式、无缝隙的公共服务体系。本应统筹规划、整体推进的数字治理改革在案例中却表现为各自为政、碎片化建设：

第一，功能碎片化。仍是按部门设计平台，平台间缺乏有效统合，不仅公众无法在一个APP上办理近似业务，而且导致基层工作人员重复录入数据。

第二，任务碎片化。各类政府职能缺乏整合，杭州拱墅区基层工作人员手机中有十几个政务APP都是常态，内容涉及党建、社区治理、城管、政务热线等各种内容。

第三，管理碎片化。在一半以上案例中，基层政府对各类APP、工作群、公众号实施签到打卡、分享点赞、下载量、浏览量、推送文章量等各类考核。

（三）机制偏离：多元主体协作治理变为政府一元化管理

数字治理作为“治理”形式之一，强调构建政府、市场、社会之间的协作互助关系，吸纳整合多样化治理资源。案例中，数字治理本应构建的多元主体协作治理机制并未出现，政府的一元化管理依旧强势，数字治理看起来更像是政府部门的自娱自乐。

第一，政府单独决策。数字治理平台需不需要、需要什么、如何建设都是政府自主决定的，各类政务APP出现“质量低、评分低、下载量低”的三低状况也就不足为奇。

第二，政府随意运维。部分案例中的政务平台不能及时回应社会需求，缺乏有效外部监督，无法真正发挥作用，甚至沦为僵尸号、僵尸APP。如“泰安人社通”APP“政策法规”栏目下只有3条一年多前发布的信息，山东、福建、四川等地部分APP用户体验差、信息僵化、雷人雷语层出。

第三，政府自我评价。数字治理优劣不是让公众、企业来评价在多大程度、回应了多少需求，而主要是政府部门按照平台的注册人数、点击量、浏览量、转发量进行评价。浙江、南京等相关基层工作人员反映在这种考核体系下，“没办法，除了我们自己转发，还要发动亲戚朋友、老公单位同事一起来转发”。

（四）效果偏离：提高效率变为增加负担

基层数字治理的目标本应是提高政府工作效率、创造更好的公共服务，而案例中反映的改革“成效”却恰恰相反。花样繁多的APP、公众号、微信群所带来的工作任务最终都落到了基层公务员的头上，不仅增加了工作负担，对提升公共服务品质也并无帮助。

第一，占用大量工作时间。在南京建邺区一街道，社区工作人员手机共安装各级党政机关APP、微信公众号多达73个，上班时要不停地盯着手机，工作人员抱怨“每天围着这些APP转，哪还有时间走村串户”。

第二，增加额外工作任务。西南某省的乡镇干部，每天要完成走访、学习、宣传等“打卡”任务，干部感叹“我不累，手机都累了”。

第三，引起公众反感。个别基层政府甚至通过单位进行“强制下载”，激起公众不满情绪，也让数字治理塑造的服务型政府形象大打折扣。

第四，无益于工作改进。湖北省孝感市孝南区个别干部每天坐在办公室里通过电脑或手机发布“微指令”，将上级要求“复制+粘贴”到微信群，基层治理水平不进反退。

五、原因分析：压力型体制与数字治理间的制度张力

透过以上案例可以发现，指尖上的形式主义并非由个别政府、个别官员造成的特殊性问题，而是一个虽零星但却广泛存在于全国各地的普遍性问题。推动数字治理改革的切实落地必须深刻分析导致问题产生的深层次、制度性原因：我国压力型体制与数字治理之间存在着不容忽视的制度张力。

“压力型体制”作为一项对我国基层政府构成的总括性描绘，是由中央编译局荣敬本团队在1997年提出，至今仍然受到广泛认可。该理论最早被用于解释地方经济发展，而后被广泛应用于分析基层社会管理，对我们认识基层数字治理改革之所以衍生出“指尖上的形式主义”具有着较高的启发性。

（一）唯上主义与公民导向之间的冲突

压力型体制的基本逻辑是“唯上主义”，上级政府拥有绝对的权威，下级必须无条件服从。上级政府拥有的权力包括目标制定权、考核权、奖惩权等等，在一些情况下上级政府甚至实施“一票否决”制的奖惩：一项目标没有达成，就视其全年工作成绩为零，不得参与所有评优、提职。在这种压力下运行的基层政府及其官员自然形成了“想要立足，必须讨好上级”的“唯上是从”思维。

奉行“唯上主义”的基层政府所扮演的角色更多是命令执行者，而非决策制定者，自身缺乏独立性和自主性，也谈不上对公众负责或回应基层公众需求。对于基层政府官员而言，权力直接来源于上级，职位升迁仰赖于上级。为人民服务虽然是基层政府的根本宗旨，但并不构成直接影响其行为导向的准则。

数字治理的核心理念恰恰是公民导向，由公民通过民主形式决定是否需要数字治理，需要什么类型的数字治理以及判断数字治理的优劣。当前，在我国基层数字治理改革过程中，基层政府仅仅出于服从上级要求而进行平台建设的例子大量存在，这些改革甚至既不利于工作效率提升也无益于向公民提供公共服务。例如：云南省屏边县白河镇按照上级要求推动党建工作数字化，而本乡镇党员大多是农村村民，虽然人手一部智能手机，但真正会操作的非常之少，根本不具有开展党建数字化的客观条件，以至于党建APP形同虚设。

（二）层层发包与公众满意之间的冲突

压力型体制运行的基本过程是压力自上而下式的“层层发包”：上级政府或部门为下级制定目标责任，完成目标责任的压力在条条之间、块块之间、党群部门之间层层分解；基层政府运行表现出“政治”与“行政”的混同，在目标层面受到上级压力的约束，在过程层面则较少受到约束和审核；目标责任通常以量化指标的形式呈现，操作化较强的问责制成为每一级政府或部门头上的“达摩克里斯之剑”。

在层层发包的过程中，政府系统逐渐形成职责与评估压力的“漏斗效应”、权力与资源的“反漏斗效应”：层级越低，工作任务越多，评估压力越重；层级越高，权力越大，能够控制的资源越多。基层政府治理则形成了“上面千条线、下面一根针”的局面，基层政府甚至不得不采取“权宜之计”，通过做表面文章或弄虚作假以应付上级名目繁多的考核。

基层数字治理改革同样面对各类考核，基层政府也已经开始通过制造虚假指标的方式应付考核。以上基层数字治理案例存在一个共同特征：基层数字治理平台的各个指标（如注册人数、点击量、浏览量、转发量等）与基层政府、基层干部的考核硬性关联，例如南京对社区APP平台在注册人数、文章数量、文章点击量、浏览量等方面设置考核指标。为应付上级考核的投机取巧也已经不再新鲜，例如陕西省安康市一县政府中一些干部去贫困户家花5分钟摆拍上传即算“完成”工作。

（三）政府主导与多元协作之间的冲突

压力型体制采取的是政府居于主导地位的一元化管理模式。为快速有效完成上级下达的任务指标，基层政府通常会选择“一把手挂帅”的形式，以“命令”方式，在最短时间内集中尽可能多的资源，强力压制市场或社会可能采取的拖延和抵制行为。为进一步保障下级政府的有效遵从，压力型体制衍生出“政治化机制”：上级政府把任务安排上升为“政治任务”，对于具有“政治高度”甚至“最大政治”地位的任务，无论是下级政府还是非政府机构和个人都不得怠慢。

政治责任挤压了政府应当履行的法律责任、道德责任，导致政府责任机制的失衡以至于采取各种手段去完成任务。对于上级命令，地方政府“有条件要做，没有条件创造条件也要做”。即使需要企业或社会的参与基层政府留给它们以“协作主体”形式进行讨价还价、批评监督的空间也非常有限。在传统“单位制”社会格局下，政府往往采取单位动员的方式要求作为“单位人”的社会成员配合完成工作。在改革开放和社会转型后的当下，政府动员能力虽然有所下降，但是也并没有彻底改变一元化管理的特征。

数字治理作为数字化时代的多元治理形式，要求政府部门、社会组织和企业等能够进行优势互补、资源互助、协作配合，共同促进公共利益的发展和良政善治的达成。然而，在压力型体制下由政府主导的数字治理改革实践的现状是：目标制定没有充分考虑公众需求，而是由上级和本级政府及其部门制定；改革成效缺乏社会参与评价，而是由上级政府和政府部门进行评价或者本级自我评价；治理内容也缺乏非政府力量介入，而是仍然局限在“电子政务”形态。

（四）部门竞争与职能整合之间的冲突

在压力型体制下，上级政府各个部门均向下级对应机构分派任务、设定指标，公共服务分散于各个部门间，资源使用重复浪费，政府运作出现碎片化流弊。碎片化的职能部门之间时而出现“地盘战”：在各自职能范围和作用空间内，基于自身效用最大化的考量，争夺有限资源以完成预设的绩效目标。同时，为了保护各自“地盘”和凸显自身重要性，在需要合作时保留实力、争抢功劳，在需要承担责任时则推诿扯皮、以邻为壑。部门之间的竞争关系明显大过合作关系，各部门协作配合困难。

数字治理是在整体性治理基础上发展起来的治理形式。数字治理改革所强调的并非各政府部门分别采取互联网信息技术来开展工作，而是要求以公民的“整体性需求”为导向，构建数字政府，再造政府流程，整合政府职能，打破职能壁垒，提供“一站式”的办事体验，变“找部门”为“找政府”。压力型体制下的部门竞争与数字治理的职能整合之间的矛盾根深蒂固，数字治理改革也容易因此出现偏差、变形或不到位。

上级政府在层层加压下级推进数字治理改革时，将改革任务分割成一个个简单的任务量或数字指标，基层政府保“量”不保“质”，数字治理碎片化较为常见，例如各个部门分别设置和运营着微博账号、微信公众号、微信工作群以及政务APP，不仅增加了运营成本和公众信息泄露风险，也大大降低了用户体验。南京社工刘雷坦言，他上班时要不停地盯着手机，牵扯很多精力，甚至占用了“八小时”外的时间。基层难题不但得不到解决，有时还给群众造成自己在玩手机的错觉。

六、对策建议：基层数字治理改革的执行体制调整

多案例分析表明，压力型体制下基层数字治理难以避免会出现以“指尖上的形式主义”为代表的执行偏离问题。正如荣敬本教授团队所指出的，压力型体制并非有利于良政善治的政府运作模式，为推动基层数字治理的切实落地，当务之急是在体制层面构建有利于数字治理改革的行政体制。

对于已经形成“路径依赖”的各级政府而言，对压力型体制进行全面彻底的改变在短期内几乎不可能，但是在现有条件下，能够采取适当的措施进行调整，下述的措施中有些正在某些地方付诸实践。

（一）合并碎片化的互联网平台：以公众整体性需求为导向

压力型体制下的数字治理，职能部门各自承担任务指标、建设各类互联网平台。一方面，政府资源严重浪费，部分平台的日常运维难以为继；另一方面，公众需要下载多类、多个APP，办事也存在麻烦。数字治理应当继承并发扬整体性治理的基本精神，以满足公众的整体性需求为导向，力争让公众办一件事时可以用一个账号在一个平台解决所有问题，从而最大限度释放数字化的红利，切实起到便民利民的成效。

浙江自2016年开始兴起的“最多跑一次”改革正是这种措施的典型代表：在省级范围，用“浙江政务服务网”一个网站、“浙里办”一个APP统合所有办事项目，“让数据多跑腿，让群众少跑腿”；在具体业务范围，用公众眼中的一件事代替部门眼中的一件事（例如，在公众眼中办理房产证就是一件事情，而在传统的部门眼中却是由国土局、房管局、住建委等分管的多项业务），整合政府职能，通过一个网络平台提供咨询、办事服务。

（二）吸纳多元化的治理主体：以优势资源间互补

互助为核心非政府机构或普通个体在压力型体制下的角色只是服从者、管理对象，几乎没有机会参与治理过程，更遑论发挥治理作用。这就导致有数字而无治理：政府服务与公众需求之间无法进行有效衔接，政府一元化管理不仅成本高昂而且效果大打折扣。数字治理是后新公共管理时代对治理碎片化问题的回应方式之一，是在多元参与治理的基础上重新整合政府、企业、社会机构和普通公众，让各具特色和优势资源的治理主体间真正实现互补互助。

从中央到地方广泛成立的互联网治理系统展示了数字“治理”的常见方式与优势：首先，组建各级网信办，整合网络舆论管理、网络新闻管理、网络宣传、网络安全等多项职能。其次，各层级网信办与企业、社会间形成常态化协作机制。地方的网信办与属地、外地互联网平台间协作紧密，网信办为民众提供监督举报违法和不良信息的渠道，互联网平台为网络用户提供监督举报和以版主等形式参与管理的机会，科研机构向网信办、互联网企业提供政策建议。在多元化治理主体参与过程中，政府是治理权威的最终来源，企业在管理方面拥有显著的技术优势、行动灵活优势，网民及其组织则拥有人数优势和自治优势，科研机构拥有专业化分析与中立性优势，多元协作不仅提升了互联网治理的合法性，而且增强了互联网治理的有效性。

（三）构建立体化的考评体系：以客观评估改革实效为原则

压力型体制下的绩效考评主体单一且有失客观性，基层数字治理改革成效的评价权由上级独揽，公众的满意度与获得感难以受到切实关注，弄虚作假的案例屡见不鲜。数字治理不仅着眼于提高工作效率的工具理性，也承载着民主发展、政府开放等价值理性。对数字治理改革构建立体化的考评体系，对公众评价、专家评价、自我评价等进行综合考量，区分不同类型机构的考评标准，平衡对改革结果与改革过程的重视程度，从根本上扭转因上级考核压力而奉行形式主义的基层政府运作机理。

基层数字治理改革接受全方位监督测评的工作在不断进行尝试与探索，比如贵阳市数字城管平台“百姓拍”接受专业媒体“a&s传媒”的深度调研与全方位评估，咸阳市组织专家团队对数字城管系统的操作性、实用性等进行评估。目前，数字治理改革领域推行的多元化考评还存在许多不足，比如专家团队中立性不足、外部评价约束性低等。由多元化考评进一步发展为权重设置合理、具有倒逼机制、操作规范的立体化考评仍还有较大距离。

（四）优化数字化的办事流程：以先进互联网信息

技术为驱动压力型体制下的数字治理改革并没有改变传统的政务服务的办事流程，互联网信息技术并没有与多元治理进行充分有效的融合，指尖上的形式主义不过是互联网时代传统政务弊病的再现。先进互联网信息技术的有效引入将对政府过程带来前所未有的革命，“数字驱动”将成为超越“政绩驱动”“压力驱动”的更为显著特征。数字化程度的提升不仅会带来政府办事流程更趋向于数字治理理念的要求，而且会带来不可逆的、长期性的改革成效。

因互联网信息技术的引入而带来办事流程革新与数字治理深化发展的案例较为丰富，例如：江苏、北京等省市税务部门推出“刷脸查个税”服务，通过与支付宝、微信等高覆盖率平台的合作实现了政务服务的快速推广，大大节省了政府服务成本和群众办事成本，有效实现了“一次也不跑”；杭州推出全球首个互联网法院，利用大数据技术，对涉网案件的来源、证据、调解、送达、审理、卷宗等进行全审判流程的数据化管理，实现了涉网纠纷的网上审理；延安市政府利用人工智能技术，开发机器人咨询服务，建立多部门统一管理的问答知识库，打破部门壁垒，实现了51个部门之间的信息共享。

七、结语

在数字治理已经成为社会热门话题和政府改革焦点的背景下，相对于“顶层设计”“整体规划”而言，“基层治理”层面的实效发挥、条块结合、分工协调、职能转变更为值得关注和研究，这不仅最终决定改革的成败得失，而且直接关涉公众的获得感、满意度。“指尖上的形式主义”在基层数字治理中的出现绝非偶然，它所折射的是“压力型体制”与数字治理在制度层面存在的全方位冲突。数字治理的创新性应用虽然在化解制度性冲突方面取得了一系列进步，但仍然遗留下一些难以找到良好化解方式的严重问题：

第一，是否应当通过用户评价来提升基层数字治理的民主性？在绩效考核中强调用户评价，一方面，参与评价的用户可能更多是对服务存在不满的用户，而体验良好的用户则选择保持沉默，因此用户评价并不能有效代表用户全体的态度。另一方面，过度看重用户评价可能诱导数字治理改革部门不惜滥用公共财政以讨好用户。以办理房产证为例，个别部门为了提高用户满意度，甚至免费提供打印、快递服务，提供包含茶饮、咖啡的休息空间。

第二，如何减少基层数字治理改革中的浪费行为？在基层数字治理实践中，开发APP、购置设备等动辄耗费几十万甚至上百万财政经费，且不说基层政府购买服务与设备过程中存在的巨大寻租空间，很难去评判这些经费是否用在了能创造最大边际效用的公共服务领域。在政府预算约束制度疲软、社会利益群体间缺乏竞争的环境下，“贪污犯法、浪费无罪、挥霍有功”，这种行政风气很难杜绝。

第三，怎样才能通过数字治理改革给基层政府有效减负？单纯从每条“线”（职能部门）的角度来看，各个部门通过数字治理改革均加强了对相应基层部门的管理控制，也切实提高了部门的服务水平和工作效率，但是从每个“块”（基层政府）的角度去分析，却会发现工作人员负荷过重、内容重复低效。部门分工、上下隶属是经典官僚制的特色所在，地方自治、部门整合不仅牵涉到人员调整、机构调整，也涉及到政治体制调整，通过条块关系调整以为基层政府减负障碍重重。